Dans un contexte où l’accumulation des crises redessine profondément le visage de nos territoires, l’édition 2025 du Baromètre de la cohésion des territoires, publié par l’Observatoire des Territoires, constitue bien davantage qu’un simple exercice statistique. Cet instrument d’analyse révèle les mutations structurelles qui bouleversent l’équilibre territorial français et offre aux décideurs publics et privés des clés de lecture indispensables pour anticiper et piloter les transformations à venir.
Une méthodologie enrichie pour saisir la complexité territoriale contemporaine
Cette nouvelle version du baromètre marque une évolution significative dans l’approche analytique des dynamiques territoriales. L’Observatoire des Territoires a développé une grille de lecture enrichie, structurée autour d’une trentaine d’indicateurs qui embrassent désormais l’ensemble des dimensions de la cohésion territoriale. Cette architecture méthodologique repose sur six piliers fondamentaux : la solidarité entre territoires, les conditions de vie des populations, la coopération institutionnelle, le capital social, la capacitation des acteurs locaux et la transition écologique.
L’innovation majeure de cette édition réside dans l’intégration de nouvelles problématiques qui reflètent les défis contemporains. Le vieillissement démographique, longtemps analysé comme une simple variable statistique, est désormais appréhendé comme un facteur structurant des dynamiques territoriales. Les aléas climatiques et leurs impacts différenciés selon les territoires font également leur entrée dans le dispositif d’observation, reconnaissant ainsi que la résilience face au changement climatique constitue désormais un déterminant majeur de l’attractivité et de la viabilité territoriale.
La force de ce baromètre tient également à sa capacité à mobiliser différentes échelles d’analyse spatiale, de l’établissement public de coopération intercommunale jusqu’à la région européenne. Cette approche multi-scalaire permet de dépasser les oppositions binaires simplistes entre métropoles et périphéries pour révéler la diversité des situations territoriales et l’existence de trajectoires différenciées. Les typologies utilisées, notamment la grille de densité et la classification des ruralités, offrent une lecture nuancée qui évite l’écueil des généralisations abusives.
Les transitions démographiques : un facteur de différenciation territoriale accrue
L’analyse démographique proposée par le baromètre met en lumière des dynamiques contrastées qui structurent désormais le paysage territorial français. Le vieillissement de la population ne constitue pas un phénomène uniforme mais se décline selon des intensités et des rythmes variables qui dessinent de nouvelles géographies. Certains territoires connaissent une accélération du vieillissement qui pose des défis considérables en termes d’organisation des services de santé, d’adaptation du parc de logements et de renouvellement du tissu économique local.
Cette dynamique démographique s’articule avec les flux migratoires internes qui continuent de redistribuer les populations sur le territoire national. La métropolisation, loin de se ralentir, se poursuit mais se complexifie. Les grandes aires urbaines conservent leur rôle d’agrégateurs d’emplois qualifiés et d’activités innovantes, mais elles sont simultanément confrontées à des tensions immobilières qui alimentent un solde migratoire négatif au profit des espaces périurbains et de certaines villes moyennes.
Les territoires ruraux, loin de former un ensemble homogène, connaissent des trajectoires divergentes. Certains espaces ruraux, particulièrement ceux bénéficiant d’une bonne accessibilité et d’aménités naturelles ou patrimoniales, captent des populations en quête de qualité de vie et d’un équilibre entre vie professionnelle et personnelle. D’autres, plus isolés et confrontés à un déficit d’équipements et de services, s’inscrivent dans une dynamique de déclin démographique qui fragilise leur tissu économique et social.
Cette différenciation démographique appelle une réflexion stratégique sur les modèles de développement territorial. Il ne s’agit plus de viser une impossible égalité démographique entre territoires, mais de garantir à chaque territoire les moyens d’assurer un niveau de vie acceptable et des perspectives d’avenir pour ses habitants. Cela suppose d’accepter la diversité des trajectoires démographiques tout en veillant à ce qu’aucun territoire ne soit condamné à une spirale de déclin.
Transitions économiques : la recomposition des équilibres productifs
Le baromètre documente avec précision les mutations économiques qui redessinent la carte productive française. La métropolisation économique se traduit par une concentration accélérée des emplois qualifiés et des activités à forte valeur ajoutée dans les principales aires urbaines. Cette dynamique s’explique par les effets d’agglomération, la présence d’écosystèmes innovants et l’accès à des bassins d’emploi diversifiés qui favorisent l’appariement entre compétences et opportunités professionnelles.
Cette polarisation économique engendre toutefois des fragilités. L’arc nord-est, historiquement marqué par l’industrie manufacturière, continue de subir les effets de la désindustrialisation et peine à opérer sa reconversion vers des activités porteuses. Les territoires concernés cumulent souvent difficultés économiques et défis sociaux, avec des taux de chômage élevés et une proportion importante de populations en situation de précarité. La question de la reconversion de ces bassins d’emploi fragilisés constitue un enjeu majeur de cohésion territoriale.
À l’inverse, l’arc occidental et méridional bénéficie d’une dynamique plus favorable, portée par l’attractivité résidentielle, le développement des activités de services et, dans certains territoires littoraux, par l’économie touristique. Cette géographie différenciée de la croissance économique interroge sur la capacité du territoire national à maintenir une forme d’équilibre productif et à éviter l’émergence de territoires durablement en marge des dynamiques de création de richesse.
Le développement des emplois à durée limitée, qui représentent désormais plus de 12% des postes salariés, constitue un autre facteur de différenciation territoriale. Cette précarisation de l’emploi touche de manière inégale les territoires et pose la question de la soutenabilité sociale des modèles économiques locaux. Les territoires qui concentrent les emplois précaires, souvent dans les secteurs du tourisme, de l’agriculture ou des services à la personne, sont confrontés à des difficultés spécifiques en termes de stabilité des populations et de capacité à financer les services publics locaux.
Transition écologique : des vulnérabilités territoriales différenciées
L’intégration des enjeux climatiques dans le baromètre constitue une avancée majeure qui permet d’objectiver les vulnérabilités territoriales face aux aléas climatiques. Les données révèlent que l’exposition aux risques naturels suit une géographie complexe, où se conjuguent des facteurs physiques (localisation littorale, présence de cours d’eau, topographie) et des facteurs sociaux (densité de population, vulnérabilité du bâti, capacité de réaction des acteurs locaux).
Les territoires littoraux sont particulièrement exposés aux conséquences de la montée du niveau marin et à l’intensification des phénomènes de submersion. Cette vulnérabilité physique se double souvent d’une vulnérabilité économique, dans la mesure où ces territoires ont fréquemment développé leur économie autour d’activités directement dépendantes de leur position littorale. La question de l’adaptation de ces territoires, qui peut impliquer des relocalisations d’activités ou de populations, constitue un défi stratégique majeur pour les décennies à venir.
Les territoires ruraux et montagnards font face à d’autres types de vulnérabilités. Les épisodes de sécheresse prolongée affectent les activités agricoles et la disponibilité en eau potable. Les événements climatiques extrêmes (inondations, coulées de boue, incendies) se multiplient et frappent des territoires souvent moins bien équipés pour y faire face. La transition écologique dans ces espaces suppose des investissements considérables dans les infrastructures de prévention et de gestion des risques.
La sobriété foncière, désormais imposée par le cadre réglementaire, constitue un autre levier de transformation territoriale. Les territoires doivent repenser leurs modèles d’aménagement pour concilier limitation de l’artificialisation des sols et réponse aux besoins de développement économique et résidentiel. Cette contrainte, si elle est bien comprise et bien mise en œuvre, peut devenir une opportunité de requalification urbaine et de densification maîtrisée, favorisant des formes urbaines plus compactes, moins consommatrices d’énergie et plus propices aux mobilités douces.
Accès aux équipements et services : la question centrale de l’équité territoriale
Le baromètre documente avec précision les disparités d’accès aux équipements et services qui constituent l’une des dimensions les plus sensibles de la cohésion territoriale. Les nouvelles mesures développées, notamment l’indicateur d’accessibilité routière aux centres d’équipements et de services, permettent d’objectiver les situations de chaque commune et d’identifier les zones de fragilité.
L’analyse révèle que l’accès aux services suit une logique de polarisation qui reflète la hiérarchie urbaine. Les métropoles et grandes villes concentrent naturellement l’offre la plus diversifiée et la plus qualifiée, tandis que les espaces ruraux et périurbains dépendent de leur proximité avec des centralités disposant d’une offre de services suffisante. Cette géographie de l’accès pose avec acuité la question des mobilités : dans quelle mesure les habitants des territoires peu denses peuvent-ils accéder facilement aux services dont ils ont besoin ?
La question de l’accès aux soins constitue un enjeu particulièrement sensible, qui cristallise les tensions autour de l’égalité territoriale. Les déserts médicaux ne sont pas un concept abstrait mais une réalité quotidienne pour des millions de Français qui peinent à trouver un médecin généraliste ou doivent parcourir des dizaines de kilomètres pour accéder à des soins spécialisés. Cette situation génère des inquiétudes légitimes et interroge sur la capacité du système de santé à garantir effectivement l’égalité d’accès aux soins sur l’ensemble du territoire.
Les services numériques offrent des opportunités nouvelles pour compenser partiellement les déficits d’accessibilité physique. La télémédecine, les démarches administratives en ligne, l’enseignement à distance constituent autant de leviers pour maintenir l’accès aux services dans les territoires isolés. Toutefois, cette stratégie suppose que tous les territoires disposent d’une couverture numérique de qualité, ce qui est loin d’être le cas. Les inégalités numériques risquent ainsi de se superposer aux inégalités d’accès physique, aggravant les situations de fracture territoriale.
Capital social et coopération : les ressorts immatériels de la cohésion
Au-delà des indicateurs économiques et démographiques, le baromètre s’intéresse aux dimensions immatérielles de la cohésion territoriale, en particulier au capital social et aux dynamiques de coopération. Ces facteurs, plus difficiles à quantifier que des flux économiques ou démographiques, jouent pourtant un rôle déterminant dans la capacité des territoires à faire face aux défis et à construire des trajectoires de développement soutenable.
Le capital social désigne l’ensemble des ressources dont disposent les individus du fait de leur inscription dans des réseaux de relations sociales. Dans les territoires, il se manifeste par la densité du tissu associatif, l’intensité des liens de voisinage, la capacité des acteurs locaux à se mobiliser collectivement autour de projets communs. Les territoires dotés d’un capital social élevé disposent d’un atout considérable pour faire face aux crises et pour innover dans les réponses apportées aux besoins locaux.
La coopération entre collectivités constitue un autre levier fondamental de la cohésion territoriale. Dans un contexte de ressources publiques contraintes et de défis complexes qui dépassent souvent les périmètres administratifs traditionnels, la capacité à coopérer devient décisive. Les intercommunalités, les pôles d’équilibre territorial et rural, les contrats de réciprocité entre métropoles et territoires ruraux constituent autant de dispositifs qui visent à organiser cette coopération. Leur effectivité dépend toutefois de la qualité du dialogue entre acteurs et de leur capacité à dépasser les logiques de concurrence pour privilégier des approches partenariales.
Le baromètre souligne que la coopération ne se décrète pas mais se construit dans la durée, à partir de projets concrets qui démontrent leur utilité pour l’ensemble des parties prenantes. Les territoires qui ont su développer une culture de coopération disposent d’une capacité d’action collective supérieure, qui leur permet d’être plus réactifs et plus innovants dans les réponses apportées aux transformations économiques, sociales et environnementales.
Implications stratégiques pour les décideurs territoriaux
Face aux constats dressés par le baromètre, plusieurs lignes d’action stratégique se dégagent pour les décideurs publics et privés soucieux de contribuer à la cohésion territoriale tout en développant des modèles économiques viables.
La première nécessité consiste à dépasser les approches uniformes pour reconnaître la diversité des situations territoriales et adapter les réponses aux spécificités locales. Il n’existe pas de modèle unique de développement territorial applicable indifféremment à tous les espaces. Un territoire métropolitain dense, une ville moyenne en reconversion industrielle, un territoire rural à dominante agricole, un territoire touristique littoral appellent des stratégies différenciées qui tiennent compte de leurs atouts spécifiques, de leurs contraintes particulières et des aspirations de leurs populations.
La deuxième orientation stratégique porte sur l’anticipation des transitions en cours. Le vieillissement démographique, la transition écologique, la numérisation de l’économie ne sont pas des phénomènes qui surviendront demain mais des dynamiques déjà à l’œuvre dont les effets s’amplifieront dans les années à venir. Les territoires qui sauront anticiper ces transformations en adaptant leurs équipements, en développant de nouvelles compétences, en repensant leur modèle d’aménagement disposeront d’un avantage comparatif décisif. À l’inverse, les stratégies attentistes ou purement réactives condamnent à subir les évolutions plutôt qu’à les orienter.
La troisième dimension stratégique concerne l’investissement dans les infrastructures de la résilience territoriale. Face aux aléas climatiques croissants, aux vulnérabilités économiques et sociales, aux ruptures technologiques, les territoires doivent développer leur capacité à absorber les chocs et à se réorganiser. Cela suppose des investissements matériels dans les infrastructures de prévention des risques, les réseaux de transport et de communication, les équipements publics. Mais cela exige également des investissements immatériels dans la formation, dans l’animation des dynamiques collectives, dans la construction de compétences locales de pilotage stratégique.
La quatrième ligne d’action porte sur la construction de complémentarités territoriales fécondes. Face aux logiques de concurrence qui peuvent conduire à des stratégies contre-productives où chaque territoire cherche à attirer les mêmes entreprises, les mêmes populations, les mêmes équipements, il importe de développer des logiques de coopération qui valorisent les spécialisations et organisent les complémentarités. Les contrats de réciprocité entre métropoles et territoires ruraux, les coopérations transfrontalières, les stratégies de filière à l’échelle régionale constituent des exemples de ces approches coopératives qui peuvent bénéficier à l’ensemble des parties prenantes.
Vers une nouvelle grammaire de l’action territoriale
Le Baromètre de la cohésion des territoires 2025 dessine en creux les contours d’une nouvelle grammaire de l’action territoriale, qui s’éloigne des logiques d’aménagement du territoire héritées des Trente Glorieuses pour embrasser la complexité des dynamiques contemporaines. Cette nouvelle approche repose sur plusieurs principes structurants.
Le premier principe est celui de la différenciation assumée. Tous les territoires ne peuvent pas et ne doivent pas suivre les mêmes trajectoires de développement. La diversité territoriale constitue une richesse qu’il convient de préserver et de valoriser, plutôt qu’une anomalie à corriger. Cette reconnaissance de la différenciation n’implique pas l’acceptation des inégalités mais invite à définir un socle commun de droits et de services qui doivent être garantis partout, tout en laissant chaque territoire construire son modèle spécifique de développement.
Le deuxième principe concerne la subsidiarité active dans la conduite des politiques territoriales. Les décisions doivent être prises au niveau le plus pertinent, celui où se trouvent les connaissances des réalités locales et où peut s’exercer la responsabilité démocratique. Cela suppose de renforcer les capacités d’action des échelons locaux, tout en organisant les coordinations nécessaires aux échelles supérieures pour traiter les enjeux qui dépassent les périmètres locaux.
Le troisième principe porte sur l’évaluation continue et l’apprentissage collectif. Dans un contexte de transformations rapides et d’incertitudes multiples, les politiques territoriales doivent intégrer une forte dimension expérimentale, avec des dispositifs robustes d’évaluation qui permettent d’apprendre de ce qui fonctionne et d’ajuster rapidement ce qui s’avère inefficace. Le baromètre lui-même s’inscrit dans cette logique en offrant un tableau de bord partagé qui permet de suivre les évolutions et d’apprécier les effets des politiques mises en œuvre.
Le quatrième principe concerne l’articulation des temporalités. Les défis territoriaux se déploient sur des horizons temporels différents : urgence sociale immédiate, adaptation aux transitions démographiques et écologiques qui se jouent sur plusieurs décennies, construction de projets de territoire qui engagent l’avenir sur le long terme. La capacité à articuler ces temporalités différentes, à répondre aux urgences sans hypothéquer l’avenir, constitue l’une des compétences clés des acteurs territoriaux.
Conclusion : du diagnostic à l’action stratégique
Le Baromètre de la cohésion des territoires 2025 offre bien davantage qu’une photographie statistique de la France territoriale. Il constitue un outil de pilotage stratégique qui permet aux décideurs publics et privés de comprendre les dynamiques à l’œuvre, d’identifier les fragilités à corriger et les opportunités à saisir, de situer leur territoire dans un paysage plus large et d’éclairer leurs choix stratégiques.
La richesse des données mobilisées, la diversité des échelles d’analyse, l’attention portée aux nouvelles problématiques comme le vieillissement et le changement climatique font de ce baromètre un instrument précieux pour tous ceux qui s’engagent dans la construction de territoires résilients, attractifs et solidaires. Toutefois, la qualité d’un outil de diagnostic ne suffit pas. L’essentiel réside dans la capacité à transformer cette connaissance en action, à passer du constat à la stratégie, de l’analyse à la décision.
Cette transition du diagnostic à l’action suppose plusieurs conditions. Elle exige d’abord une appropriation collective du diagnostic, qui ne peut rester l’apanage des experts mais doit être partagé et discuté avec l’ensemble des acteurs territoriaux. Elle requiert ensuite la construction de visions stratégiques ambitieuses, qui dessinent des horizons désirables et mobilisateurs pour les populations. Elle appelle également la mobilisation de coalitions d’acteurs suffisamment larges pour porter des transformations de grande ampleur. Elle nécessite enfin des moyens d’action adaptés, qu’il s’agisse de ressources financières, de compétences techniques ou de capacités d’animation.
Dans un contexte où s’accumulent les défis et où l’avenir peut sembler incertain, le risque existe d’un repli sur des logiques défensives ou d’une résignation face à l’ampleur des transformations nécessaires. Le Baromètre de la cohésion des territoires, par la finesse de son analyse et la richesse de ses enseignements, invite au contraire à une posture volontariste et stratégique. Il montre que si les défis sont réels et considérables, les leviers d’action existent et les capacités de rebond des territoires sont réelles, pour peu qu’elles soient activées et soutenues par des politiques cohérentes et ambitieuses.
L’enjeu n’est pas de restaurer un équilibre territorial fantasmé d’un passé révolu, mais de construire de nouveaux équilibres adaptés aux réalités du XXIe siècle : transition écologique, vieillissement démographique, mutations économiques, révolution numérique. Le baromètre offre la boussole ; il appartient désormais aux acteurs territoriaux de tracer la route et de se donner les moyens de l’emprunter.
Je suis Laurent Dumonteil, dirigeant du Cabinet Dumonteil | Consultant spécialisé en stratégie et développement. Fort de 29 années d’expérience dans l’accompagnement des collectivités et des acteurs publics, j’ai été à l’initiative d’innovations sociales qui ont changé le quotidien de centaines de mes concitoyens (TKJ, les pôles ressources handicap, dispositif d’inclusion des jeunes des territoires ultra-marins…) et accompagné de nombreuses organisations dans leurs transformations stratégiques.
Mon engagement : aider les territoires et nos institutions à transformer les défis contemporains en opportunités de développement. Placer l’analyse rigoureuse et la vision stratégique au service de l’action concrète pour les habitants
Pour approfondir ces réflexions ou échanger sur les enjeux stratégiques de votre territoire, n’hésitez pas à me contacter via www.cabinetdumonteil.com